Le secteur minier artisanal à l’Est de la RDC : état des lieux et perspectives

Du 19 au 30 mars 2012, Frédéric Triest, permanent de Justice et Paix, est parti en mission en République Démocratique du Congo (RDC). Il y a rencontré différents acteurs de la société civile à Bukavu, Goma et Kinshasa travaillant sur la gestion et les impacts du secteur minier artisanal. L’occasion pour Justice et Paix de faire le point sur la situation de ce secteur vital pour l’économie et la reconstruction à l’Est, ainsi que pour l’instauration d’une paix durable dans la Région, et de proposer quelques pistes d’action depuis la Belgique et l’Europe.

I. Emergence d’un secteur dans un contexte de la déliquescence de l’État

Le secteur artisanal désigne l’activité minière lorsque l’extraction est réalisée par des personnes individuelles, des artisans « creuseurs », qui travaillent soit à leur compte soit dans une zone qu’un individu met à leur disposition en échange de l’exclusivité de la vente ou d’un pourcentage de ce qu’ils ramassent [1]. Selon certaines estimations la production artisanale représenterait plus de 80% de la production minière exportée par la RDC [2].
L’économie minière artisanale est une économie de survie à grande échelle qui touche des centaines de milliers de Congolais. Elle concerne les provinces du Katanga, du Maniema, du Nord Kivu, du Sud Kivu, et la province Orientale (Ituri). Historiquement, il n’en a pas toujours été ainsi, notamment dans les provinces des Nord et Sud Kivu. A l’inverse du Katanga, ces deux provinces ne sont pas des régions traditionnellement et prioritairement dédiées à l’exploitation minière, et en particulier leur partie montagneuse. Aujourd’hui pourtant, on y exploite un peu partout de l’or, du coltan [3] (minerais du tantale), du wolframite (minerais du tungstène) et de la cassitérite (minerais d’étain).

L’exploitation minière industrielle y a débuté en 1923. Après l’indépendance, l’activité minière dans la région a connu une baisse de rentabilité progressive. En 1976, la société belge SOMINKI (Société Minière et Industrielle du Kivu, société mixte avec une participation de 28% de l’État congolais) fut créée [4], disposant de 47 concessions couvrant près de 10 000 km², dont 6 où elle exploitait de l’or : 3 à Kamituga et les 3 autres à Lugushwa, Namoya, Twangiza. Le marasme économique des années 1980 entraîna un effondrement des cours de l’étain et obligea la SOMINKI à fermer la plupart de ses exploitations, en dehors du secteur aurifère qui restait rentable, laissant ainsi libre accès à l’exploitation artisanale. Dans le même temps, Mobutu libéralisa l’exploitation minière artisanale, qui concernait principalement le Kasaï et le Katanga, afin de dompter le mécontentement de la population et d’éviter l’explosion sociale. En 1996, la société canadienne BANRO racheta la totalité des parts détenues par l’actionnariat privé belge de la SOMINKI (soit 72% de la société).

Le déclenchement de la guerre en 1996 conduisit au pillage des installations de la SOMINKI par l’AFDL (Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération). Laurent-Désiré Kabila contesta alors la validité des titres miniers détenus par BANRO. Avec le déclenchement du second conflit en 1998 et l’occupation des Kivu par le RCD (Rassemblement Congolais pour la Démocratie), les anciennes concessions de la SOMINKI furent laissées aux mains des groupes armés, des notables locaux et des exploitants artisanaux. Depuis la signature des Accords de paix en 2002, le Président Joseph Kabila a cherché un arrangement à l’amiable avec BANRO qui réclamait devant une cour internationale d’arbitrage à Washington un milliard de dollars de dommages à l’État congolais. Un décret établi en avril 2003 autorisa BANRO à récupérer ses concessions. La société a uniquement repris l’exploitation aurifère, laissant à l’État congolais la cassitérite. Le 20 novembre 2003, une cérémonie officielle à Bukavu scellait l’ouverture des activités de BANRO [5]. La société canadienne possède actuellement 4 permis d’exploitation relatifs aux concessions aurifères de Kamituga, Lugushwa, Namoya et Twangiza. La production industrielle de l’or a officiellement débuté en octobre 2011 à Twangiza où BANRO a fait construire une usine et exploite une mine à ciel ouvert. La compagnie minière serait actuellement en train de rassembler des fonds nécessaires à la construction d’une autre usine à Namoya.

Conjointement à l’arrêt de l’exploitation industrielle des anciennes concessions de la SOMINKI entre 1996 et 2011, le développement du modèle artisanal dans les Kivu s’explique en grande partie par ce que l’on a appelé le boom du coltan en 1999-2000. Le prix de ce minerai atteignit à cette époque les 350$ le kilo. Cette envolée fut provoquée par l’anticipation du marché international d’une forte demande des fabricants d’ordinateurs et de GSM. Les fonderies asiatiques cherchant à diversifier l’approvisionnement des sources traditionnelles (Australie, Canada), le coltan congolais était très compétitif étant donné la forme artisanale peu coûteuse prise par son exploitation. Dans l’espoir de gagner plusieurs dizaines de dollars en quelques semaines, les résidents de la région, y compris de nombreux enfants, se mirent en quête du précieux minerai [6]. C’est sous l’effet de ce boom que l’exploitation minière artisanale devint une véritable échappatoire économique pour une grande partie de la population dans les Kivu. On estime, pour les deux provinces, le nombre de creuseurs à environ 400 000. Rien que pour la province du Sud Kivu, le nombre de sites artisanaux est estimé à près de 900 !

Un autre facteur-clé, de nature géographique, explique l’émergence de l’exploitation artisanale à l’Est : l’enclavement des territoires. En effet, le manque d’infrastructures routières et électriques rend l’exploitation par des moyens industriels pratiquement impossible. Avant même la question de l’instabilité politique du pays et de l’insécurité dans la région, l’installation d’usines et l’acheminement des minerais, depuis des sites perdus dans la forêt et distants parfois de plusieurs centaines de kilomètres des grands centres urbains, représentent des défis logistiques et financiers difficiles à relever pour les investisseurs, publics ou privés, éventuellement intéressés par le sous-sol des Kivu. L’exploitation artisanale s’est logiquement présentée comme le modèle d’extraction le plus adéquat étant donné l’interaction des facteurs susmentionnés.

En 2002, la RDC s’est dotée d’un nouveau Code Minier. L’un des objectifs du nouveau Code concernait la réglementation du secteur artisanal, particulièrement visée au titre IV du texte. Les objectifs de cette nouvelle réglementation (elle n’apparaissait pas dans le Code précédent), sont de limiter les pratiques illégales, augmenter la sécurité des artisans creuseurs, prévenir les conflits liés aux ressources naturelles et éviter les violations des droits de l’Homme. Le nouveau Code répartit les compétences relatives au secteur entre le Ministère des Mines (délimitation de zones d’exploitation artisanale), les Gouverneurs de province (l’octroi des cartes de négociant des produits d’exploitation artisanale) et les Chefs de Division provinciale des mines (l’octroi des cartes de creuseur).

II. Le piège « à pauvreté » de l’activité minière

Malgré son effet de création d’emploi, l’activité minière artisanale telle qu’elle s’est développée à l’Est de la RDC est considérée comme « un piège à pauvreté » : derrière l’apparence illusoire d’un enrichissement facile à très court terme, elle génère une dynamique d’appauvrissement. [7]

Les creuseurs constituent un groupe sociologiquement hétérogène. Au Kivu, pour les personnes déplacées par les violences armées, le salut vient souvent de la mine, alternative locale à la migration vers une ville lointaine. On trouve aussi sur les sites miniers des personnes originaires des villes : jeunes déscolarisés et fonctionnaires (enseignants, etc.) dont le salaire, quand il est perçu, ne permet pas de faire vivre leur famille. Dans les régions à forte densité de population, les difficultés d’accès à la terre pour les jeunes expliquent également leur présence dans l’activité minière. Il y a aussi d’anciens soldats démobilisés, notamment parmi les Maï Maï, qui se convertissent en mineurs. Enfin, la mine offre des opportunités économiques pour les femmes, comme la petite restauration des « mamans » et le concassage/tamisage/nettoyage des minerais.

Les creuseurs ne retirent de leur travail que des gains minimes, que certaines études estiment en moyenne entre 1 et 2 dollars par jour [8]. D’autres, rencontrés au cours de la mission de CJP en mars 2012, estiment qu’à certains moments, ces gains peuvent monter jusque 10 à 20 dollars par jour. Quoiqu’il en soit, ces gains ne sont généralement pas capitalisés par les creuseurs qui « brûlent tout ». En raison de l’enclavement des sites et de la répercussion du coût du transport, la nourriture et les biens de consommation courante sont deux à trois fois plus chers qu’ailleurs. De plus, les creuseurs dépensent une partie de leurs gains dans l’alcool et la prostitution. Nombreux sont ceux qui finissent par s’endetter, surtout pendant la saison des pluies quand il est plus difficile de travailler. Enfin, les conditions de travail pour le moins précaires portent sérieusement atteinte à la sécurité et à la santé des travailleurs : risque d’éboulement dans les puits, usage d’explosifs, maladies respiratoires liées à l’humidité dans les tunnels et à la poussière produite par le concassage manuel des minerais.

L’artisanat minier ne permet donc généralement qu’une survie économique à court terme. Néanmoins, si le sort des creuseurs paraît peu enviable, vers quelle autre échappatoire pourraient-ils bien se tourner ? Ce secteur octroie des moyens de survie à ceux qui tentent d’éviter de sombrer dans la pauvreté absolue ou d’en sortir. Sans cet ultime filet, la situation sociale à l’Est du Congo serait encore plus tendue qu’elle ne l’est actuellement.

III. Une suspension des exportations des minerais à l’Est (septembre 2010-mars 2011)…

Entre le 11 septembre 2010 et le 10 mars 2011, les exportations de minerais depuis les provinces du Nord Kivu, du Sud Kivu, et du Maniema ont été suspendues par le Président Kabila. La décision présidentielle d’instaurer ce blocus des exportations s’explique notamment par l’adoption en juillet 2010 par le Congrès américain de la loi américaine Dodd/Frank [9], constituée de dispositions destinées à réformer Wall Street et à renforcer la protection des consommateurs américains. La section 1502 de la loi prévoit l’obligation, à partir de 2012, pour les compagnies enregistrées auprès de la Security and Exchange Commission (SEC) dont les produits contiennent de l’étain, du coltan, du tungstène ou de l’or , de faire savoir si elles se procurent ces minerais en RDC ou dans un pays voisin. Si le minerai est originaire de la RDC, elles sont également tenues d’informer des mesures de « diligence raisonnable » (due diligence) prises afin d’éviter de se procurer des minerais finançant les groupes armés. Kabila prit donc la décision de suspendre les exportations afin de mettre fin à l’implication des groupes armés et des autorités civiles dans l’exploitation et le commerce de minerais et de préparer le secteur minier artisanal congolais à la mise en œuvre de la loi américaine. En conséquence de quoi, la production artisanale a fortement diminué durant les six mois du blocus.

IV. …Suivie d’un embargo « de fait » (avril 2011- ?)

Malgré la levée du blocus minier en mars 2011, la situation chaotique qu’il a engendrée perdure. La raison en incombe à un « embargo de fait » à l’encontre des minerais de l’Est instauré par les grandes entreprises du secteur de l’électronique (fabricants d’ordinateurs et de GSM notamment). En effet, ces dernières, qui sont les « acheteurs finaux » du coltan, du tungstène et de l’étain congolais, redoutent l’entrée en vigueur de la section 1502 de loi Dodd/Frank. Ne pouvant raisonnablement assurer à 100% que les minerais provenant du Congo ne financent aucun groupe armé, le « risque d’image » pour ces entreprises d’être associées aux violences à l’Est de la RDC est trop grand. Aussi, avant même la mise en application de la loi, les fonderies asiatiques qui se fournissaient en RDC ont arrêté mi-2011 de s’approvisionner auprès des comptoirs d’achat congolais.

V. Une production au ralenti…sauf pour l’or !

Qu’en est-il aujourd’hui ? Fortement ralentie, la production artisanale du coltan, du tungstène et de l’étain n’en est pas pour autant stoppée. Les sites artisanaux ne sont pas abandonnés, ils sont simplement moins fréquentés par les creuseurs qui attendent le retour aux affaires des acheteurs internationaux. Etant donné l’augmentation récente du prix de l’étain sur le marché, ce sont les sites où l’on extrait la cassitérite qui sont pour le moment principalement fréquentés. Comparativement, le coltan est pour l’instant moins attractif. Au cours de sa mission, CJP a pu visiter deux concessions de cassitérite situées à 80 km de Bukavu, près de la ville de Nzibira : Tchaminyagu et Nyamrerwe. Sur ces sites, il semble qu’actuellement les creuseurs s’attèlent à remettre en état les puits inondés après plusieurs mois d’inactivité. Il y a bien un peu de production de ferrite et de cassitérite, mais les creuseurs attendent que le commerce reprenne pour de bon. En effet, il n’y a plus que deux comptoirs d’achat de minerais ouverts à Bukavu, tout deux chinois. Ils continuent à acheter mais, profitant de la situation, à vil prix.

Pour l’or, la situation est différente. La quantité extraite est difficilement estimable, mais selon les acteurs rencontrés à l’Est, sa production ne diminue pas vraiment. En effet, le cours de l’or s’est envolé depuis la crise économique et, de par sa nature, il s’agit d’un minerai dont la filière est pratiquement incontrôlable : il ne nécessite pas forcément de procédé industriel pour être raffiné et fondu. Il peut donc être transporté sur les routes par des individus sans que cela soit visible et, une fois qu’il a quitté la mine, il est impossible d’en identifier l’origine. Il est donc facilement « traficable » illégalement. Selon les informations glanées à l’Est, une part importante de l’or du Sud Kivu quitterait la RDC via le Lac Tanganyika pour être vendue au Burundi. Cet or serait acheté par des particuliers de nationalité russe installés à Bujumbura qui l’exporteraient ensuite vers Dubaï.
Quel est l’intérêt pour ces opérateurs russes d’acheter cet or au Burundi plutôt qu’en RDC ? La réponse est simple : les taxes y sont moins élevées. Ces disparités fiscales dans la région des Grands Lacs constituent un incitant de poids au pillage des ressources congolaises. Une problématique dont ne s’est malheureusement pas (encore ?) saisie la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) . [10]

VI. Polémique autour de la section 1502 de la loi américaine

Alors qu’elle devait initialement entrer en vigueur au 1er janvier 2012, la loi Dodd/Frank n’est toujours pas d’application, la SEC tardant à trancher sur les mesures concrètes d’exécution des dispositions prises par la section 1502. La SEC subit la pression des grandes entreprises du secteur de l’électronique qui brandissent la menace de poursuites devant la Chambre de Commerce américaine. En outre, la légitimité de ces dispositions est affaiblie par les critiques, émanant de RDC et mais aussi de l’étranger. Ces critiques se fondent sur la constatation d’impacts socio-économiques négatifs pour la population, en particuliers pour les creuseurs et les autres personnes dépendant directement et indirectement du secteur [11]. Sur le plan sécuritaire, les profits potentiels du minier pour les groupes armés (FDLR, FARDC, milices Maï-Maï) se sont réduits en raison de la baisse de la production. Mais l’implication des groupes armés dans l’exploitation illégale continue et la contrebande vers l’étranger s’est renforcée.

VII. Présence des groupes armés et violences : militarisation de l’économie qui va au-delà de la question minière

C’est un fait bien connu, différents groupes armés, nationaux et étrangers, se sont financés durant près de 15 ans grâce à l’exploitation artisanale des minerais à l’Est de la RDC. Cette situation fait aujourd’hui de ce pays le cas emblématique, sur la scène internationale, de la problématique des « minerais » du sang. L’attention portée spécifiquement au cas de la RDC explique le choix des États-Unis d’appliquer aux minerais congolais un contrôle renforcé quant à leur origine « sans conflit ». On est donc en droit de se demander quel est l’impact de la suspension présidentielle et de l’embargo « de fait » sur le financement des groupes armés présents à l’Est.

Globalement, les protagonistes armés continuent à tirer illégalement des revenus du secteur artisanal, que ce soit par la taxation illicite de la production, la rémunération de leur « protection » aux opérateurs du secteur, la mainmise sur les circuits commerciaux autour des carrés miniers et le recours à des moyens coercitifs (travail forcé dans la mine).
Les FDLR (Forces démocratiques de libération du Rwanda) constituent aujourd’hui le groupe armé étranger le plus fort sur le plan militaire. Leur accès et leur contrôle sur les ressources minières se sont réduits, mais l’étain et le coltan continuent à les financer dans certains des territoires et secteurs du Nord (Lubero) et du Sud Kivu (Walungu-Itombwe) [12]. Selon certaines sources, des combattants du FNL (Forces Nationales de Libération, groupe rebelle émanant du Burundi voisin) seraient actifs dans le Sud Kivu où ils tireraient des revenus importants du commerce de ressources naturelles (minerais et bois) [13].
Les milices Maï-Maï et les FARDC (forces armées congolaises) continuent elles-aussi à se financer via le secteur minier, principalement grâce à l’or et à l’étain. Les FARDC se sont retirées de plusieurs sites miniers suite à la restructuration de certaines unités. Hélas, d’autres unités en ont profité pour renforcer leur emprise sur certains sites, sous le prétexte de les sécuriser. Les FDLR et des milices Maï-Maï ont pu également se redéployer sur d’autres laissés libres de surveillance.
Ainsi, l’emprise des groupes armés sur les sites et le trafic miniers se sont vus renforcés dans plusieurs secteurs. La violence envers la population civile également. En effet, vu le manque-à-gagner lié à la baisse de l’activité minière, certains villages ont été victimes d’une recrudescence des pillages et des enlèvements contre payement de rançon.

Selon le père Didier de Failly, Directeur du BEST (Bureau d’Études Scientifiques et Techniques) de Bukavu, la militarisation des sites miniers par les groupes armés s’explique en grande partie par les caractéristiques géographiques du lieu où ils se trouvent, selon qu’ils soient bordés par la forêt tropicale ou non. En effet, les groupes armés sont généralement actifs autour de sites enclavés où la forêt est présente, la proximité avec cette végétation dense leur permettant une certaine discrétion et un repli rapide en cas de besoin. L’altitude est ici prépondérante puisque cette forêt tropicale ne se développe qu’en dessous de 1000 mètres. Le seul facteur économique n’explique donc pas tout du lien complexe liant exploitation des ressources naturelles et présence des groupes armés. Le facteur géographique, couplé à l’enclavement des territoires (manque d’infrastructures de communication), sont certainement des éléments structurellement favorables à l’exploitation illégale par les groupes armés dans la région.

Toutefois, si les minerais continuent à jouer un rôle dans le financement des différents groupes armés, force est de constater que leurs stratégies économiques se sont diversifiées depuis 2009. L’exploitation illégale des minerais n’est aujourd’hui qu’une des composantes de ces stratégies. Par exemple, les principales sources de financement des FDLR sont le commerce de produits de base, le prélèvement de taxes illégales et la vente de produits agricoles (huile de palme et cannabis) [14]. Ce genre de pratiques est imputable à l’ensemble des groupes armés actifs dans la région, tout comme l’installation de barrières à péage illégales le long des axes routiers. Nous sommes donc face à une véritable militarisation de l’économie dans les Kivu, qui dépasse le seul cas de l’exploitation minière.

VIII. De l’importance économique de l’activité artisanale à l’Est

Suite aux différents points de vue récoltés au cours de la mission, il semble que les positions tenues à l’Est et à Kinshasa s’opposent quant au rôle économique présent et futur du secteur minier artisanal. En effet, la majorité des représentants de la société civile basés à Kinshasa estiment que ce secteur n’a et ne peut que faiblement contribuer au développement de la nation congolaise. À leurs yeux, ce secteur ne profite qu’à une partie restreinte de la population congolaise de l’Est (creuseurs, groupes armés, négociants, comptoirs commerciaux, exportateurs). Largement informels, l’exploitation et le commerce issus du secteur artisanal échappent au contrôle de l’État et les recettes fiscales qui en sont tirées ne contribuent pas significativement aux finances publiques. Même si elle était formalisée, l’exploitation artisanale minière n’est pas un secteur « d’avenir ». Pour Kinshasa, il s’agit d’une activité de survie, offrant peu de perspectives économiques et de mauvaises conditions de travail aux creuseurs. En outre, elle favorise la présence des groupes armés et les violences à l’encontre de la population. À cet égard, par exemple, selon Henri Muhiya de la CERN (Commission Épiscopale ad hoc pour les Ressources Naturelles), l’agriculture et l’élevage représentent des perspectives bien plus intéressantes sur le long terme, pour une plus large part de la population [15].

À l’Est, le point de vue est différent. Certes informel et contrôlé en grande partie par les groupes armés, ce secteur contribue de manière significative à l’économie locale, et pas uniquement à celle des grandes villes de l’Est, mais aussi et surtout à celle des nombreux territoires enclavés des Kivu. L’impact de la suspension présidentielle et de l’embargo « de fait » permet d’estimer (grossièrement) le rôle joué par le secteur artisanal dans l’économie de la région. On l’a dit, une part importante du territoire des Kivu est enclavée, en raison de l’absence de routes ou de leur délabrement. De nombreux villages ne sont accessibles qu’après plusieurs jours de marche. Avec le développement de l’activité artisanale, les vols de petits avions, acheminant à l’aller les produits de consommation de base (savon, sel, etc.) et repartant au retour avec les minerais, étaient devenus rentables. Certes, ces avions servaient le trafic, mais ils permettaient d’entretenir le flux commercial vers des régions qui en avaient bien besoin. Suite aux mesures suspendant les exportations de minerais, ces vols ont été interrompus, compliquant d’autant le transport des produits de base et faisant consécutivement exploser leur prix de vente auprès des communautés reculées. De manière générale, l’activité commerciale est en baisse dans la région. À titre indicatif, selon Aloys Tegera du Pole Institute de Goma, les exportations de la province du Nord Kivu ont diminué de deux tiers et la consommation de carburant de moitié. Ce ralentissement de l’économie locale représente un gros manque-à-gagner pour les finances provinciales. En outre, l’artisanal est nettement plus créateur d’emplois que l’industriel qui n’engage généralement qu’un nombre réduit de travailleurs locaux. Le démarrage de l’activité de BANRO à Twangiza confirme ce constat puisque sur les quelques milliers de creuseurs actifs sur le site avant son arrivée [16], l’entreprise ne compte en engager que 650.

IX. Mise en œuvre chaotique des initiatives dédiées à la formalisation du secteur artisanal

Aux yeux des observateurs locaux et internationaux, la suspension présidentielle de septembre 2010 et l’embargo qui a suivi ont perturbé la mise en œuvre des nombreuses initiatives gouvernementales ou privées visant à formaliser le secteur minier à l’Est [17]. En effet, ces initiatives se sont multipliées ces dernières années [18]. Elles concernent généralement trois approches distinctes mais complémentaires [19] : la « certification » de la conformité des expéditions de minerais « libres de conflit », la « traçabilité » des minerais depuis leur mine d’origine et le processus de « diligence raisonnable » par lequel toute entreprise impliquée dans la filière commerciale s’assure de ne pas utiliser de minerais des conflits. Une quatrième approche, moins connue mais fondamentale puisque préalable aux trois autres, vient s’ajouter : la cartographie des sites miniers.

La certification vise à s’assurer que l’extraction des minerais en RDC respecte certaines normes sociales, environnementales et juridiques obligatoires garantissant le caractère « libre de conflit » de l’exploitation. La CIRGL, soutenue techniquement par l’Institut Fédéral Allemand pour les Géosciences et les Ressources Naturelles (BGR), dirige actuellement la mise en œuvre d’un mécanisme de certification des minerais produits dans l’Est de la RDC et dans la Région des Grands Lacs. Outre la RDC, le Rwanda, le Burundi et l’Ouganda sont les principaux pays impliqués dans l’implémentation du mécanisme. La force de ce processus est qu’il est principalement dirigé par les Gouvernements et qu’il devrait aboutir à un système de contrôle fondé sur un puissant cadre institutionnel. C’est hélas également de cette force que provient sa faiblesse actuelle : il faudra probablement attendre quelques années avant que le système de certification de la CIRGL soit pleinement opérationnel, en raison des faibles capacités étatiques dans la Région et la nécessité d’instaurer de nouvelles institutions garantissant un contrôle efficace.
La BGR, à travers son projet de « Chaines Commerciales Certifiées » (Certified Trading Chain), a mis au point un système de certification plus large des sites de production, incluant aussi des critères de transparence et d’éthique environnementale et sociale, qui permettra ensuite le traçage du minerai via un dispositif d’emballage et d’étiquetage des cargaisons sortant des mines. À cette certification administrative s’ajoute une certification géochimique des minerais (identification de leur empreinte géochimique) afin de pouvoir vérifier « scientifiquement », tout au long de la chaîne commerciale, leur provenance géographique. La pertinence de ce système pour le contexte congolais pose néanmoins question car il est très couteux.

La traçabilité jusqu’à la source permet aux acheteurs d’éviter de s’approvisionner dans des mines contrôlées ouvertement par des groupes armés ou des militaires. L’objectif est ici de lutter contre les actes d’extorsion de minerai commis le long des voies de transport et le recours, par des éléments armés, à des intermédiaires civils chargés de mener des activités commerciales illégales pour leur compte. Ces deux pratiques constituent en effet un mode de financement essentiel des parties belligérantes dans les Kivu, qui ne peuvent être identifiées que par des évaluations sur le terrain. Les principales initiatives actuelles en matière de traçabilité sont : (1) le dispositif d’étiquetage iTSCI (Tin Supply Chain Initiative - « Initiative sur la chaîne d’approvisionnement de l’étain ») des minerais dirigé par l’industrie de l’étain (ITRI), (2) le processus de validation des fonderies de tantale appelé « fonderies sans conflit » (Conflict-Free Smelter-CFS) lancé par la Global e-Sustainability Initiative (GESI [20]) et la « Coalition citoyenne de l’Industrie électronique » (Electronics Industry Citizenship Coalition-EICC [21]).

La diligence raisonnable est le processus par lequel toute entreprise impliquée dans les chaînes d’approvisionnement s’assure ne pas recourir à des minerais ayant financé les groupes armés. Il s’agit, en résumé, d’une méthodologie dont la mise en place permet de renforcer progressivement les systèmes de gestion des entreprises, notamment en établissant un système de suivi des minerais depuis leur mine d’origine. Cette méthodologie consiste à :
(1) identifier et évaluer les risques que la chaîne d’approvisionnement apporte un financement aux groupes armés
(2) concevoir et mettre en œuvre des stratégies pour faire face aux risques identifiés
(3) recourir à des audits indépendants quant à la mise en œuvre de la diligence raisonnable
(4) divulguer publiquement les mesures prises par les entreprises.

Cette approche est plus rapide et moins coûteuse à instaurer que des régimes de certification plus complexes. L’ONU puis l’OCDE ont produit des normes de diligence quasiment identiques. Les États membres de la CIRGL ont adopté les normes de l’OCDE [22] comme un des outils de l’« Initiative Régionale sur la Lutte contre l’Exploitation Illégale des Ressources Naturelles » et ont lancé « un appel aux multinationales qui s’approvisionnent en minerais dans la Région des Grands Lacs à se conformer [à ces] Directives ». Le 6 septembre 2011, le Ministère congolais des mines a rendu publique une circulaire faisant obligation à tous les opérateurs miniers du pays d’exercer, à tous les stades de la chaîne d’approvisionnement, la diligence raisonnable de l’ONU et de l’OCDE. Sur le terrain, ces mesures peinent à être mises en œuvre.

La Cartographie (mapping) intervient comme un préalable aux trois autres approches car il est impossible de rendre compte de l’origine des minerais et de suivre leur parcours commercial si l’on ne dispose pas au départ d’une connaissance exhaustive des sites de production à partir desquels ils sont extraits. Ici aussi, plusieurs initiatives coexistent.
L’administration du Cadastre minier est en toute logique l’organisation qui devrait assurer la collecte des informations cartographiques et la mise à jour de la cartographie minière. Ce qu’elle peine à faire pour le secteur artisanal. Le Code Minier de 2002 prévoyait la mise à disposition du public et des investisseurs intéressés de la carte des permis miniers et autorisations de carrières. Depuis octobre 2011, le site du Cadastre Minier contient une cartographie des titres octroyés et en cours de traitement pour l’ensemble de la RDC [23]. Elle est mise à jour mensuellement. Le Centre Carter a, quant à lui, développé des cartes de l’exploitation minière industrielle dans la province du Katanga . La Belgique est également présente dans ce domaine grâce à deux projets. Le premier, intitulé « Cartographie GECO » (Geology for an economical sustainable development), a été lancé à l’initiative du Musée Royal pour l’Afrique Centrale de Tervuren et vise à rendre disponible une vaste base de données aux autorités, aux investisseurs et au grand public. Le site du projet GECO comprend une cartographie interactive et contient des informations sur les gisements connus à travers la RDC [24]. Le deuxième projet est celui de la Cartographie des Conflits, lancé par l’International Peace Information Service (IPIS) d’Anvers, avec le soutien financier des Affaires étrangères belges. Il consiste principalement en l’élaboration, depuis 2005, d’une série de cartes visant à étudier les liens entre les conflits d’une part, et leurs causes sous-jacentes d’autre part. Ces causes incluent (mais ne se limitent pas à) la présence de ressources naturelles dans les régions en conflit, notamment dans les Kivu et les districts avoisinants (provinces Orientale et du Maniema, Nord-Katanga) [25] .

X. Quel sera le rôle du secteur artisanal dans le développement de la RDC ?

Après 15 ans d’existence chaotique, le secteur artisanal à l’Est de la RDC est face à un tournant décisif pour son avenir. La situation décrite dans cette analyse permet de tirer quelques enseignements et de poser des questions-clés.

La militarisation de l’économie à l’Est dépasse de loin le seul secteur minier. Aussi, s’attaquer aux liens entre minerais et financement des groupes armés ne suffit pas et une approche plus large est nécessaire si l’on veut mettre fin à l’insécurité et aux violences dans la Région. Il est logique de constater que l’adoption de la section 1502 de la loi Dodd/Frank, même si ses objectifs sont louables, ne peut à elle seule répondre à la complexité de la situation. Elle a en outre provoqué la défiance du secteur privé qui a préféré arrêter ses achats de minerais. La cause première désignée de manière quasiment unanime par les acteurs rencontrés en RDC au cours de la mission, tant en ce qui concerne la militarisation de l’exploitation que l’embargo du secteur privé, est la faiblesse de l’État et son incapacité à administrer, depuis Kinshasa, les territoires de l’Est. Dans les Kivu, la voie est donc laissée libre aux groupes armés qui étendent leur emprise sur l’économie locale et perpétuent, en toute impunité, leurs exactions à l’encontre de la population (pillages, enlèvements, viols, assassinats). Faute de moyens et de compétences, l’administration locale ne peut encadrer correctement le secteur artisanal, compromettant l’émergence des conditions nécessaires à la mise en œuvre de la diligence raisonnable. Le premier problème est donc, comme bien souvent, celui de la gouvernance. C’est d’abord d’elle que dépendent le rétablissement de la confiance des acheteurs et utilisateurs, et la reprise de l’activité tant attendue à l’Est. Cette reprise est souhaitable, non seulement du point de vue de la survie économique des creuseurs, mais aussi des points de vue de la sécurité et du développement économique de la Région car, comme le souligne Aloys Tegera, « comment développer des initiatives de formalisation du secteur s’il n’y a plus d’activité du tout ? ». La formalisation est une condition nécessaire afin d’orienter le fonctionnement du secteur artisanal et de le mettre au service du développement de la population.

À cet égard, et considérant la divergence de vue entre l’Est et Kinshasa évoquée au point précédent, une question essentielle reste irrésolue : quelle est la vision de l’État congolais quant au devenir du secteur minier artisanal ? Au cours de son premier mandat, il semble que le Président Kabila y a porté peu d’intérêt. D’aucuns expliquent cette attitude par le fait que le secteur industriel, dont découlent de juteux contrats avec les opérateurs miniers internationaux privés (Canada, États-Unis, Angleterre, Afrique du Sud) ou publics (Chine), est plus intéressant financièrement. Comparée aux millions de dollars « en cash » générés par le secteur industriel qui arrivent directement sur la table du gouvernement à Kinshasa, l’activité artisanale des provinces éloignées de l’Est paraît peu attractive. Par ailleurs, la mise en ordre du secteur artisanal constitue une prise de risques puisque elle signifie s’attaquer aux nombreux intérêts de ceux qui, à Kinshasa et ailleurs, ont profité depuis 15 ans de l’absence de l’État et du pillage.

Concrètement, les intentions de Kinshasa quant à l’avenir du secteur minier artisanal devront être clarifiées. À terme, l’exploitation artisanale est-elle condamnée à laisser la place à l’exploitation industrielle ? Ou bien, y aura-t-il une coexistence, comme la société civile le réclame à l’Est, des deux modèles d’exploitation ? Cette clarification, cette vision commune, est nécessaire si la RDC souhaite que la formalisation du secteur artisanal soit davantage soutenue par l’État lui-même, par ses pays partenaires, par les bailleurs de fonds et par le secteur privé.

XI. Pistes d’action

L’assainissement du secteur ne peut devenir réalité si les différentes initiatives actuelles et futures continuent à être implémentées de manière chaotique et désordonnée. Selon Eric Kajemba d’OGP (Observatoire Gouvernance et Paix), il convient de structurer l’action autour de quatre étapes. La première est de rétablir l’autorité de la chaîne de commandement au sein des FARDC et de démilitariser les mines et le commerce. La seconde étape devrait être l’établissement d’un cadastre minier complet, clarifiant quelle concession est exploitable industriellement ou artisanalement. C’est seulement à la suite des deux premières que la troisième étape pourra être efficacement mise en œuvre, à savoir le soutien au secteur artisanal. Celui-ci peut se faire via les initiatives de formalisation de l’exploitation et du commerce mentionnées précédemment (certification, traçabilité, diligence raisonnable) ou via un soutien direct aux creuseurs (appuis technique, accès au crédit). Enfin, une quatrième et dernière étape est nécessaire pour que les secteurs miniers industriel et artisanal soient vecteurs de développement : s’assurer de l’impact positif pour les communautés locales, tant sur le plan socio-économique que sur les aspects environnementaux et le respect des droits collectifs et individuels.

Sur la base de cette structure, différentes pistes d’action depuis la Belgique et l’Europe peuvent être avancées. L’une des leçons que l’UE doit tirer de l’expérience de la loi Dodd/Frank est qu’instaurer une vérification efficace de l’origine « libre de conflit » des minerais ne peut se faire uniquement via des mesures de contrôle des entreprises. De manière complémentaire, il faut appuyer les capacités des autorités congolaises à instaurer des conditions d’exploitation permettant aux entreprises nationales et étrangères de respecter les normes de diligence raisonnable. Il faut également soutenir davantage la société civile dans sa capacité à dialoguer avec les pouvoirs publics et à jouer son rôle de contrôle de la gestion des ressources naturelles au niveau local.

1) Amélioration de la gouvernance de l’État congolais

La Belgique et l’Europe se doivent de continuer à mettre la pression sur le Président Kabila et son Gouvernement. En effet, on l’a dit, bon nombre des problèmes des Kivu prennent leurs racines dans la faiblesse de la gouvernance depuis Kinshasa. Au-delà des discours et des déclarations de bonnes intentions, cette amélioration devrait se traduire par les actions suivantes :

a. Appuyer la réforme des secteurs de l’armée et de la justice (cf. 1ère étape) : le gouvernement devrait tenir l’engagement qu’il a pris de retirer l’armée des sites miniers et de poursuivre en justice les individus impliqués dans le commerce illégal de minerais. Pour ce faire, il lui faut rétablir l’autorité de la chaîne de commandement officielle au sein des FARDC, procéder à l’arrestation des militaires impliqués dans l’exploitation et le commerce, et garantir l’indépendance des tribunaux devant lesquels ils devront être jugés.
b. Soutenir l’établissement d’un cadastre complet des sites miniers (cf. 2ème étape) : la Belgique a ici un rôle particulier à jouer étant donné son expertise sur la géologie et géographie (cartes) congolaises. Outre les initiatives qu’elle soutient déjà [26], elle pourrait fournir un appui plus direct à l’administration du Cadastre. L’objectif serait d’obtenir une cartographie réellement exhaustive des concessions qui permette d’identifier celles qui seront dédiées à l’exploitation artisanale ou à l’exploitation industrielle.
c. Soutenir le développement des infrastructures de transport (cf. 1ère et 3ème étapes) : le retour à la sécurité et à une économie formelle passe par la réhabilitation des infrastructures de transport. Celle-ci conditionne le déplacement sécurisé de la population et le rattachement des espaces ruraux enclavés aux marchés et centres de négoce sécurisés.
d. Encourager l’appui direct aux artisans creuseurs (cf. 3ème étape) : il s’agit notamment ici de leur donner accès à des crédits et à les appuyer sur les plans technique et commercial. L’objectif visé est la création de petites entreprises semi-mécanisées, qui améliorerait les conditions de travail, la viabilité de l’activité et les retombées positives pour le tissu économique local.
e. Obtenir la tenue d’élections locales et provinciales libres et transparentes (cf. 3ème et 4ème étapes) : suite au déroulement des élections présidentielles et législatives de fin 2011, la RDC connait une crise majeure de légitimité des institutions constituant l’État (Présidence, Gouvernement, Parlement, etc.). Pour faire face à cette crise et à l’incapacité de Kinshasa à administrer les territoires de l’Est, il convient de poursuivre le processus de décentralisation tel que prévu par la Constitution et d’organiser au plus vite des élections locales et provinciales libres et transparentes. Remplacer les représentants locaux actuels désignés par Kinshasa par des élus choisis par la population, qui lui seront donc directement redevables, est une priorité, non seulement sur le plan démocratique général, mais aussi sur celui de la gestion des ressources naturelles. En effet, ces élus devront veiller à ce que cette gestion respecte la loi, favorise les efforts de formalisation du secteur artisanal et rencontre les intérêts des communautés locales vivant à proximité des zones d’exploitation.
f. Orienter une révision du Code minier favorable à la formalisation et aux intérêts de la population (cf. 3ème et 4ème étapes) : le Code minier, après dix ans d’existence, sera révisé en 2012. Si le Code de 2002 a le mérite de reconnaître formellement le secteur artisanal et le statut d’artisan creuseur, il est mal appliqué et reste méconnu par une grande majorité d’acteurs du secteur. Aussi, la reconnaissance légale des creuseurs doit être renforcée. Le Gouvernement congolais devrait inclure directement dans le Code les dispositions qu’il entend mettre en œuvre en vue de formaliser le secteur artisanal (certification, traçabilité et diligence raisonnable). En outre, la révision devrait être réalisée en dialogue avec la société civile des Kivu, notamment les femmes, travaillant sur la gestion des ressources naturelles dans les deux provinces. Elle devrait conduire à ce que les communautés locales puissent enfin bénéficier de retombées positives de l’exploitation minière artisanale et industrielle.
g. Renforcer le soutien à la société civile congolaise travaillant sur la bonne gestion des ressources naturelles (cf. 3ème et 4ème étapes) : Afin d’enrayer le système d’exploitation hérité de l’ère Mobutu, la société civile congolaise doit davantage jouer son rôle de monitoring de l’exploitation des ressources naturelles et d’alerte de l’opinion publique. Elle a notamment besoin d’être formée sur des aspects aussi divers que le fonctionnement du secteur minier et du marché international des matières premières (commodities), les textes législatifs encadrant l’exploitation minière en RDC et fixant les droits et devoirs des parties prenantes, les initiatives de formalisation du secteur, la dimension du genre dans la gestion des ressources naturelles, les méthodes de collecte d’informations et de monitoring sur le terrain, etc. Ainsi renforcée, elle pourra ensuite remplir son rôle de contrôle social et de démultiplication vers les creuseurs et la population.

2) Initiative législative européenne : responsabilisation des entreprises et transparence dans les chaînes d’approvisionnement

L’Europe, en tant que grande consommatrice de minerais, ne peut rester en retrait et doit, comme l’ont fait les États-Unis (cf. section 1502), prendre des mesures de nature législative afin de responsabiliser nos entreprises quant aux conditions dans lesquelles les minerais provenant des pays-tiers sont extraits. Pour ce faire, la transparence dans les chaînes d’approvisionnement en minerais vers l’Europe doit être renforcée. L’Union européenne (UE) semble en avoir pris conscience. Aussi, le Commissaire européen au commerce Karel De Gucht s’est engagé en janvier 2012 à ce que la Commission prône « une utilisation et un respect plus marqués des principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales récemment mis à jour, ainsi que des recommandations de l’OCDE en matières de diligence raisonnable et de gestion responsable de la chaîne d’approvisionnement » [Commission Européenne, Commerce, croissance et développement. Ajuster la politique commerciale et d’investissement aux pays qui ont le plus besoin d’aide, 27/01/2012, voirhttp://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/january/tradoc_148996.pdf[]]. Selon nos informations, la Commission et le Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE) sont occupés à définir le type d’initiative que l’UE pourrait prendre en la matière.

L’un des enjeux principaux pour l’UE est d’éviter les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de la section 1502 de la loi Dodd/Frank. Aussi, pour que l’initiative européenne soit efficace, nous recommandons que la Commission européenne :
a. Consulte la société civile congolaise : avant toute chose, il est souhaitable que la société civile, notamment celle basée à l’Est, soit consultée par les instances européennes en charge de l’élaboration de l’initiative. La Commission doit certes considérer la question délicate de la compétitivité des entreprises européennes. Mais elle doit fonder sa démarche sur la compréhension des enjeux locaux de l’exploitation minière et y intégrer la question des impacts pour la population locale.
b. Evite de porter toute l’attention sur la RDC : le principal reproche que l’on peut adresser à la section 1502 de la loi Dodd/Frank est qu’elle a concentré toute l’attention et la défiance du secteur privé sur la RDC. Or, ce pays n’est pas la seule « région à risques » de la planète. En plus d’être injuste et partiale, l’approche américaine est partielle car elle ne couvre pas les autres régions du monde où l’exploitation minière est effectivement ou potentiellement problématique en termes de violence et d’atteinte aux droits des personnes.
c. Renforce les initiatives existantes : il est essentiel que la future initiative européenne soit cohérente avec les initiatives mises en œuvre actuellement en RDC et dans la Région des Grands Lacs [27]. Il s’agit de ne pas créer une nouvelle approche, concurrente de celles qui existent déjà. Nous rappelons ici l’appel lancé à la Commission européenne il y a un an par la société civile européenne d’adopter les normes de l’OCDE en matières de diligence raisonnable et de gestion responsable de la chaîne d’approvisionnement comme standard de reporting pour les entreprises .
d. Donne un caractère contraignant à son initiative : il est crucial de donner un caractère obligatoire, et non facultatif, aux mesures prises par l’UE destinées à responsabiliser les entreprises et à garantir la transparence dans les chaînes d’approvisionnement. En effet, si ce n’est pas le cas, de nombreuses entreprises ne feront pas les contrôles nécessaires, désavantageant ainsi les entreprises qui s’efforceront d’améliorer les choses .
e. Adopte une approche progressive vis-à-vis du secteur privé : on l’a vu dans le cas de la section 1502, le secteur privé a besoin de temps pour s’adapter à la mise en œuvre de la diligence raisonnable. Afin d’éviter le type d’embargo rencontré dans le cas congolais, la mise en œuvre de l’initiative européenne devrait donc se faire de manière progressive, avec par exemple des mesures transitoires et d’accompagnement, sans que cela ne remettre en cause son caractère obligatoire.

Frédéric Triest


Notes

[1Banque Mondiale, La République Démocratique du Congo : la bonne gouvernance dans le secteur minier comme facteur de croissance, mai 2008, p.63.

[2M. Mazalto, « La réforme du secteur minier en république démocratique du Congo : enjeux de gouvernance et perspectives de reconstruction », in Afrique contemporaine, n°227, 2008/3, p.65.

[3Le « coltan » est le surnom donné par les Congolais au colombo-tantalite. Après tamisage et raffinage, reste le tantale qui est un excellent conducteur d’électricité, facilement malléable et très résistant à la corrosion et à la chaleur. Bien qu’actuellement seuls 5% à 10% de la production mondiale viendraient de la RD Congo – dans l’Est, les provinces du Kivu – on dit que l’Afrique possèderait plus de 60% des réserves mondiales et que le coltan du Kivu contiendrait l’un des taux de tantale les plus élevés au monde.

[4Didier de Failly, « Coltan : pour comprendre... », in L’Afrique des Grands Lacs, annuaire 2000- 2001, Centre d’étude de la région des Grands Lacs, Anvers, L’Harmattan, p. 281-306.

[5Frank Mayundo Muyuba, Exploitation minière au Sud-Kivu : de la responsabilité des entreprises et de l’État, Université du CEPROMAD Bukavu/Sud-Kivu/RD, 2006.

[6Aloys Tegera, « Coltan explained to my son », in Regards croisés, n°30 bis, Pole Institue, Goma, octobre 2011, p.64-67.

[7International Alert, Étude sur le rôle de l’exploitation des ressources naturelles dans l’alimentation et la perpétuation des crises à l’Est de la RDC, Londre, Octobre 2009.

[8Ibidem, p.64.

[9US Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act

[10La CIRGL est un processus intergouvernemental mis en place en 2004 impliquant onze États de l’Afrique des Grands Lacs et visant à instaurer la paix dans la Région. En juin 2008, elle a promulgué un « Protocole sur la lutte contre l’exploitation illégale des ressources naturelles ».

[11Didier Verbruggen, Evie Francq et Jeroen Cuvelier, Guide to Current Mining Reform Initiatives in Eastern DRC, International Peace Information Service (IPIS), Anvers, avril 2011. Voir aussi Sarah Zingg Wimmer et Filip Hilgert, Bisie. A one-year snapshot of the DRC’s principal cassiterite mine, International Peace Information Service (IPIS), Anvers, novembre 2011.

[12Groupe d’Experts des Nations Unies sur la République Démocratique du Congo, Rapport final 2011, Conseil de Sécurité des Nations Unies, décembre 2011, p.37-40.

[13Ibidem, p.51-52.

[14Groupe d’Experts des Nations Unies sur la République Démocratique du Congo, op. cit., p.51-52.

[15Catholic Relief Service (CRS) et Commission Épiscopale pour les Ressources Naturelles (CERN), Étude des besoins. Communautés minières de Luttwinja, Mukungwe, Ninja et Nzibira (Sud Kivu – RDC), octobre 2011.

[16Certains recensements font état de 13 000 personnes. Le chiffre exact tournerait plutôt autour des 6 000.

[17Sarah Zingg Wimmer et Filip Hilgert, op. cit..

[18Voir notamment, Didier Verbruggen, Evie Francq et Jeroen Cuvelier, op. cit..

[19Global Witness, L’avenir du commerce de minerais congolais dans la balance : opportunités et obstacles associés à la démilitarisation, 18 mai 2011, voir : p.6-7.

[20La GESI est une organisation composée de sociétés privées d’information et de communication, dédiée à la promotion de la durabilité des technologies de l’information et de communication.

[21L’EICC est une autre organisation d’entreprises privées des secteurs de l’électronique et des technologies de l’information et de communication. Elle promeut un code de conduite du secteur pour des chaînes d’approvisionnement mondiales améliorant les conditions de travail et environnementales.

[22« Guide de l’OCDE pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque ».

[26Voir précédemment « Mise en œuvre chaotique des initiatives dédiées à la formalisation du secteur artisanal ».

[27Voir précédemment « Mise en œuvre chaotique des initiatives dédiées à la formalisation du secteur artisanal ».

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