Après la démarche entamée visant à décoloniser le secteur du développement, les partenaires de la Belgique en Afrique centrale demandent davantage d’engagements dans les domaines politico-diplomatiques, au-delà de la coopération classique. L’Afrique et l’Europe pourraient innover d’initiatives plus rassurantes et éthiques à partir du capital historique la Belgique.
La conjoncture du monde dépeint un ensemble de crises multiformes qui se superposent, se succèdent ou s’influencent et imposent de nouvelles méthodes et de critères innovants d’analyse. À titre d’exemple, alors que l’impact de la crise du Covid-19 n’est pas encore effacé, des perceptions multiples foisonnent sur la gestion de la crise climatique, la guerre en Ukraine, les inégalités mondiales, le stress écologique…
La planète Terre, appréhendée désormais comme un tout, une « maison commune[1] » appelle davantage à une prise de conscience des responsabilités partagées des humains. Le travail visant la réduction des inégalités mondiales appelle un nouveau partenariat afin d’aboutir à une coopération plus philanthrope. Celui-ci nécessite le changement du paradigme de l’Aide au développement.
La Belgique qui a voulu entamer une démarche décoloniale, notamment par l’instauration d’une commission parlementaire sur le passé colonial, devra encore adapter et réinventer ses opérations d’entraide en se focalisant sur les besoins des communautés locales. Pendant que des sentiments de vulnérabilité et le stress écologique s’accroissent, La classe politique belge doit faire preuve d’initiatives solidaires courageuses. La réaction empathique des Belges face aux effets de la guerre laisse présager l’élan d’une grande potentialité résiliente que l’Europe devrait poursuivre.
Comment retracer le parcours de la coopération internationale belge ? Quelles leçons le monde diplomatique belge pourra-t-il tirer des échanges culturels et civilisationnels avec les pays de l’Afrique centrale ?
Trajectoire du partenariat belge avec l’Afrique centrale
60 ans après l’accession à les indépendances, la coopération internationale reste en perpétuelle mutation. Son champ a subi une transmutation au fil du temps. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’aide publique au développement (APD) s’est retrouvée au cœur des relations internationales. Celle-ci a évolué au gré des paradigmes qui ont animé la vie internationale. Elle dépendait dans ses débuts de l’intensité des liens qui existaient entre pays donateurs, pays du nord d’une part et de l’autre ; pays bénéficiaires, principalement du « sud » ou en développement.
Elle peut intervenir de manière directe (discrétionnairement) d’un État vers un autre ; à travers la coopération bilatérale ; multilatérale ou indirectement via les ONG, les institutions universitaires et scientifiques, etc.
Les influences des anciennes métropoles ne cessent alors de planer sur leurs anciennes colonies. Ainsi, l’aide britannique sera accordée préférentiellement aux pays du Commonwealth (Le Commonwealth of nation est le nom depuis 1947 de l’association d’anciennes colonies (ou protectorats) de l’Empire britannique), celle de la France orientée principalement vers les pays de la zone CFA (Pays de la Communauté financière africaine composée du Cameroun, la Centrafrique, le Congo, le Gabon, la Guinée Équatoriale, le Tchad, le Bénin, le Burkina, la Côte d’Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo. Signifiait lors de sa création le 26 décembre 1945 « franc des Colonies françaises d’Afrique ») et la coopération internationale belge principalement vers l’Afrique centrale (anciennes colonies).
En Belgique, la loi du 19 mars 2013 définit la Coopération belge au Développement comme la politique et les actions menées par des canaux gouvernementaux, multilatéraux et non gouvernementaux et au moyen des autres instruments qui sont ou ont été comptabilisés comme de l’Aide publique au développement par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE).
La Belgique est reconnue au sein du Comité d’aide au développement (CAD) comme un pays fervent défenseur des états moins avancés et fragiles. Pourtant, l’APD belge baisse depuis plus d’une décennie et se situe aujourd’hui autour de 0,4 % du RNB (Revenu National Brut), largement inférieure à l’objectif de 0,7 % qu’elle s’est librement fixée.
En RD Congo, par exemple, la Belgique soutient le secteur de l’enseignement technique et la formation professionnelle, l’agriculture, le développement rural et le secteur de la santé. Au Rwanda, elle offre un appui à la santé, l’énergie et à la décentralisation. Au Burundi, elle intervient dans les domaines de la santé, celui de l’éducation et d’autres secteurs transversaux dont la bonne gouvernance, l’environnement et l’implémentation des Droits Humains.
L’APD reste importante dans ces pays, en revanche au Rwanda, 40 % de son budget national a été couvert par la solidarité internationale[2]. Au Burundi, l’APD couvre 45,4 % du budget national. Ceci nous montre dans quelle proportion la répercussion de la solidarité internationale peut influer sur la vie des populations de la région des Grands Lacs. L’importance, ainsi que l’impact du soutien belge dans cette région se diluent avec le temps, car entrent « en concurrence » avec d’autres acteurs tels que la Chine, les États-Unis, la France ou la Russie.
Les OSCs, indicateurs des droits humains et de l’éthique
Pour mieux cerner la politique belge, il faut remonter à juillet 1999 à l’entrée en fonction du gouvernement « arc-en-ciel » du Premier ministre Guy Verhofstadt (VLD) et de son vice-premier ministre et ministre des Affaires étrangères Louis Michel (PRL). Ce gouvernement manifesta immédiatement son intention de mener une politique africaine plus dynamique visant à remettre la Belgique au centre des débats internationaux eu sujet de l’Afrique centrale[3] et ainsi jouer un rôle effectif dans la recherche des solutions au conflit qui y sévissait. Ces antagonismes en résurgences ont suffisamment muté jusqu’à présenter en ces jours un danger imminent d’implosion.
La coopération belge avec ses anciennes colonies a donc évolué en fonction des aménagements successifs des plans stratégiques et dépend désormais en grande partie du changement de la situation particulière de chaque partenaire[4].
Au fil des années, les relations entre la Belgique et ses anciennes colonies ont évoluées en rythme mouvementé entre tension et controverses. Les ONG ont régulièrement attiré l’‘attention sur l’ambiguïté qui affichait une disparité évidente entre le train de vie des gouvernants d’une part et les inégalités criantes affichant une pauvreté endémique de l’autre. L’hypothèse de la malédiction des richesses couplée à l’impunité réduisant le peuple au silence a été également décriée.
Ces situations peuvent entacher la durabilité partenariale qui doit nécessairement s’inscrire dans une perspective à long terme pour être efficace[5]. En tout état de cause, les critiques de l’aide au développement ont tourné autour de quelques thèmes comme la « dictature des experts » ou « la collusion avec les gouvernants », mais aussi le « faible impact de l’aide publique sur le développement »[6]. L’économiste Dambisa Moyo a fait remarquer quant à elle que « les pays qui ont connu une phase de développement dans les dernières décennies doivent leurs bonnes performances économiques non à l’aide extérieure, mais à leur capacité à créer des richesses ». L’aide souvent détournée peut renforcer certains dictateurs[7] d’où il est de plus en plus souhaité d’impliquer la société civile dans la gouvernance.
Ces critiques peuvent être légitimes dans certaines circonstances où, au lieu de favoriser le développement escompté, l’aide pourrait favoriser la pérennisation des dictateurs au pouvoir. Elles deviennent malheureusement fatales lorsque les bénéficiaires en pâtissent. Cela a été, par exemple, le cas des pays où les organisations de la société civile (OSC) n’ont pas été prenantes aux sphères de décisions. Elles manquent ainsi la possibilité de bien jouer leur rôle de rempart en faveur de la bonne gouvernance et la démocratie.
Notons néanmoins que ces critiques de l’APD en général n’éludent aucunement les améliorations générées dans le quotidien des populations locales en termes notamment d’accès aux infrastructures d’utilité publique. Aujourd’hui, les droits humains sont devenus progressivement une balise incontournable pour la coopération belge. L’implication de plus en plus marquée de la société civile améliore la qualité du partenariat.
Nous pouvons néanmoins faire remarquer qu’il est arrivé à la Belgique de s’est réservé le droit de suspendre les liens de solidarité, en cas de régression de l’état de Droit. Cela a impliqué, en certaines occasions, des situations de blocage voire d’arrêt complet de collaboration. Nous pouvons citer notamment la période du génocide de 1994 au Rwanda (avec l’assassinat le 07 avril de 10 para-commandos belges) et la rupture de la coopération militaire belge qui avaient été suspendues lorsque celui-ci avait été accusé par la RD Congo pour sa participation éventuelle au soutien de la rébellion dans le Kivu.
En 2015 les relations bilatérales avec le Burundi ont également été rompues, suite au dépassement du nombre maximum de mandats à la présidence de la République par Pierre Nkurunziza.
Cela a également été à la base Ducoup de froid diplomatique avec la RD Congo en 2016 pour des motifs de graves violations de droits humains. Le plus souvent, ce sont les ONG qui ont dû prendre le relais pour assurer la continuité de certains projets à caractère urgent.
Face à cette réalité, comment garantir, dès lors, la nécessaire continuité des actions concertées de solidarité ? ne faudra-t-il pas focaliser directement les efforts, en Afrique centrale, vers les OSC (Organisations de la Société Civile) ?
Évolution vers la cohérence de la politique belge de solidarité internationale
Globalement, on peut estimer que l’APD est efficace, dans une certaine mesure, pour contribuer au développement socio-économique dans les pays pauvres. L’Université des Nations Unies a publié une étude qui corrobore ces dires. Selon celle-ci, sur la période 1970-2007, un flux moyen annuel de 25 dollars d’aide par habitant dans les pays bénéficiaires aurait permis une diminution de la pauvreté de 6,5 %, un accroissement des investissements de 1,5 %, du taux de croissance du PIB de 0,5 % et de l’espérance de vie de 1,3 an et le taux moyen de scolarisation de 0,4 an dans les pays en développement bénéficiaires [8].
En 2019, Le gouvernement belge s’est accordé sur le principe d’atteindre en 2030 le seuil de 0,7 % du RNB en APD. Mais en réponse à l’urgence engendrée par la guerre Russo-Ukrainienne, la Coopération belge a pu mobiliser des financements additionnels pour soutenir l’Ukraine, plutôt que de réorienter des budgets vers son APD comme l’ont fait d’autres pays européens.
La Belgique a allongé la valeur nominale entre 2020 et 2021, passant de 2 033 à 2 186 millions EUR, mais elle a baissé en termes relatifs, passant de 0,47 à 0,46 % du revenu national brut (RNB) : elle n’a donc pas atteint l’objectif fixé de 0,7 % en 2021. Mais La Belgique ne respecte pas encore son engagement d’allouer 15 % de l’APD à la souveraineté alimentaire. Notons aussi qu’en 2021, la part de l’APD gérée par la Direction générale de la Coopération au développement (DGD) a diminué, passant de 60 % en 2020 à 56 % en 2021.
- L’accord du kern du mois de juin 2022 s’est engagé à atteindre les 0,7 % du RNB en aide au développement en 2030. Tous les partis francophones composant la majorité gouvernementale s’y sont engagés dans leurs programmes électoraux respectifs.
- La Wallonie a joué un rôle de pionnière avec l’Écosse lors de la COP 26, en annonçant un financement de 1 million EUR pour compenser les pertes et préjudices dans les pays du Sud.
Cependant, il est pertinent de s’interroger sur la perpétuation de ces coopérations. En parcourant le site d’Enabel (l’agence belge de développement), on peut s’apercevoir d’un certain paradoxe : d’une part, il est mis en avant que la Belgique coopère avec le Burundi depuis plus de 50 ans et d’autre part que ce dernier est un des États les plus pauvres au monde. L’indice de développement humain burundais, établi par l’ONU, est parmi les plus faibles au monde.
La Belgique fait figure de bon élève quant à la marge de manœuvre qu’elle laisse à ses bénéficiaires, car la majeure partie de l’aide belge est donc dite « déliée » (c’est-à-dire elle n’est pas assortie d’aucune conditionnalité de l’achat de matériels, fournitures belges). Cela veut dire qu’elle est allouée sans obligation pour le pays partenaire d’utiliser cette aide pour l’achat de biens ou de fournitures belges.
Contrairement à l’aide américaine, par exemple, qui reste partiellement liée aux intérêts commerciaux américains. C’est le prix à payer pour avoir l’accord du Congrès des États-Unis disait Hillary Clinton au sommet des investisseurs à Busan. Un tiers de l’aide américaine reste donc encore liée. Dans ce cas, le pays bénéficiaire peut être obligé, par exemple, de ne faire exclusivement appel, qu’à une entreprise du pays donateur pour la fourniture de biens et services.
En 2011, lors du 4e forum sur l’efficacité de l’aide au développement à Busan, 160 pays et 46 organisations internationales se sont accordés pour créer un forum multiacteurs, dont l’objectif serait d’assurer l’efficacité maximale de la coopération internationale. C’est ainsi qu’est né le « Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement », avec pour mission de contrôler la mise en œuvre des quatre principes de l’efficacité du développement approuvés à Busan : (1) l’appropriation des priorités de développement par les pays en développement ; (2) l’orientation vers les résultats ; (3) des partenariats inclusifs ; (4) la transparence et la responsabilité mutuelles[9].
Aujourd’hui, le Partenariat mondial rassemble les pays en développement, les pays donateurs et d’autres organisations du monde entier, dont le PNUD, l’OCDE, ainsi que les organisations de la société civile. Selon le dernier rapport du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement, l’alignement des objectifs des projets de développement sur les priorités de pays bénéficiaires s’est détérioré[10].
Cependant, la solidarité internationale est censée respecter plusieurs critères, notamment l’alignement, l’appropriation et l’utilisation des systèmes nationaux des pays partenaires. En d’autres termes, la coopération doit être cohérente et s’aligner avec les besoins, objectifs et intérêts des partenaires, et plus encore ceux des populations locales. Elle doit aussi prendre soin d’utiliser au maximum les outils (tels que les systèmes de gestion et de suivi) des pays partenaires, avec pour objectif le renforcement des capacités et la durabilité des actions mises en place.
Innover un partenariat équilibré « eurafricain[11] »
La particularité de l’Afrique, selon Kako Babukpo, repose sur la capacité d’adaptation résiliente de sa jeunesse précarisée de faire face à la dureté de la vie[12]. Bien ce continent couve la plupart de conflits violents et meurtriers en subissant une corruption endémique au lieu d’être protagoniste de son destin. Ne pourra-t-elle pas surprendre le monde avec sa capacité adaptative d’appréhender les nouvelles technologies ?
Elle a résisté à la traite négrière qui avait besoin des ressources en homme en son temps, aujourd’hui, elle fait face à la ruée vers l’exploitation des ressources naturelles.
L’Afrique sera bientôt le premier continent dans l’histoire à pouvoir intégrer, en moins de cinquante ans, 2 milliards d’humains. Cela dans un contexte de faible productivité et de quasi-absence d’industries ni d’urbanisation accélérée[13]. La moitié de sa population ayant moins de 15 ans présuppose, dans un futur proche, un basculement économique potentiellement innovateur.
Un humain sur 4 sera africain d’ici 2050. Un tiers au moins à la fin du siècle. La démographie vigoureuse de l’Afrique reste un atout à redécouvrir. Ses richesses minières et énergétiques, convoitées par des anciens et nouveaux prédateurs couplés à son capital humain nécessitent une meilleure gouvernance.
60 ans après le départ des pays colonisateurs, l’influence actuelle de l’occident – mû par les enjeux climatiques et économiques – se fait encore sentir. Cette influence, bien qu’atténuée par l’entrée en jeu spectaculaire des nouveaux acteurs comme la chine (en quête de matières premières) et la Russie (en quête d’alliés et de débouchés). À ceci s’ajoutent les inégalités dans la redistribution des richesses entre les gouvernants et entreprises multinationales qui exploitent les ressources naturelles d’une part et les populations locales qui en pâtissent de l’autre.
On serait tenté de se demander si la Belgique pourra encore participer activement au rapprochement des états pour un climat de paix adéquat en Afrique centrale ?
« Les Congolais ont besoin des Belges et les Belges ont besoin des Congolais », pouvons-nous lire dans l’article intitulé « Le Zaïre au temps des Noko » (Colette Braeckman).
Face aux responsabilités de plus en plus indexées des dirigeant·e·s et multinationales en Afrique centrale, des voix se sont aussi levées en Belgique. Le journaliste François Ryckmans dans son livre « mémoires noires, les Congolais racontent le Congo belge »[14] retrace le courage d’un peuple ainsi que sa capacité de résilience inouïe en invitant à plus de responsabilités des responsables politiques. Le journaliste Érick Bruyland dans son récent ouvrage : «[15] », aborde pour sa part le paradoxe « pauvre-riche » et propose des alternatives d’actions politiques fortes. Il insiste sur l’instauration de lois plus humaines ainsi qu’une justice fiscale optimale pour le retour de l’état de droit. Le réalisateur Thierry Michel quant à lui s’insurge également contre la loi du silence sur un quart de siècle dans son dernier film : « L’empire du silence ». Ce dernier en appelle à la Communauté internationale pour qu’elle puisse agir.
Les liens diplomatiques et socio-économiques demeurent étroits entre ces pays. Ces rapports politiques ont été marqués d’influence de la Belgique à travers des pressions et critiques, le plus souvent, contre les failles de gouvernance avérées. Ils ont aussi souvent été émaillés de frottements et d’encombres lorsque lorsqu’il a été question du non-respect des droits humains.
Pour les générations futures, la nécessité de commercer appelle une prise de conscience de la responsabilité face à la gestion des ressources naturelles, qui sont par ailleurs, limitées en quantités. Les métaux nécessaires sur lesquels repose la transition écologique sont, en grande partie, disponibles en Afrique centrale. Cela pourrait-il, dès lors, de façon éthique, apporter un souffle nouveau aux citoyens.
Conclusions
L’influence occidentale sur l’Afrique, 60 années après la décolonisation, reste toujours une réalité. La Belgique a conservé aussi une influence pouvant servir de ferment de rapports, privilégiés avec ses anciennes colonies.
Le renforcement du partenariat dans la perspective soutenant une croissance économique de l’Afrique reste une opportunité singulière pour l’Europe et le futur du monde.
Nous pensons qu’il est possible que ces liens pluriels, innovants et solides « eurafricaine » puissent entraîner, en définitive, l’intégration parfaite des grandes valeurs universelles dans le quotidien des Congolais·es, Rwandais·es et Burundais·es.
Les grandes questions planétaires de caractère climatique, alimentaire, migratoire, et économiques actuelles pourront, elles trouver une part de leur solution dans l’adjonction des valeurs africaines. L’Europe pourra-t-elle puiser de l’austérité africaine les meilleures méthodes d’appréhender la décroissance et la sobriété ?
Renforcer le partenariat futur c’est aussi partager les meilleures technologies de santé, démystifier la perception de la mobilité des populations et bannir les approches néocoloniales dans les relations partenariales à construire.
Le nouveau partenariat devra redonner la place qu’il faut aux femmes et renforcer au quotidien l’intégration de la démocratie. Le lien partenarial international devrait être compris et appréhendé dans sa dimension de solidarité symétrique de l’Afrique avec des citoyens belges.
Bien que le monde s’ouvre de plus en plus à la multilatéralité et que les acteurs internationaux multiplient des liens, les rapports partenariaux et bilatéraux qui existent entre la Belgique et ses anciennes colonies méritent d’être renforcés. Ces relations doivent déboucher non seulement à une Afrique centrale définitivement affranchie du pilori des perpétuelles « aidés » mais aussi doit la libérer de la spirale de violences.
Patrick Balemba Batumike.
[1] Pape François, Laudato Si, lettre encyclique, 24 mai 2015
[2] Jeremy Révillon, Le Rwanda un modèle économique ? Observatoire des Grands Lacs en Afrique, Note N°3, 2013
[3] De Coninck F., Conflits et diplomatie en Afrique centrale : Témoignage d’un ambassadeur 1994-2000, l’Harmatan, AfricaMuseum ; Paris, 2022, P.245
[4] Pierre Boisselet, Aide internationale : le Rwanda peut couper le cordon ? Revue jeune Afrique Économie, 26 juin 2012
[5]Gérard Perroulaz, Le rôle des ONG dans la politique de développement : forces et limites, légitimité et contrôle, annuaire suissede politique de développement, 2004
[6] Gaël Raballand, peut-on rendre l’Aide publique au développement plus efficace ? Revue française d’administration publique, 2015/3 (N°55) PP 779-791
[7] Dambisa Moyo, Dead aid: Why aid is not working and how there is another way for Africa, Farar, Straus and Giroux, New York, 2009
[8]Université des Nations Unies, Étude d’impact sur la coopération au développement, 1970-2007
[9] Forum sur l’efficacité de l’aide de Busan (Coré), 20 novembre au 1er décembre 2011
[10] Van Haute A., Une coopération au développement moins efficace, analyse CNCD, 2019
[11] Concept imaginant un nouvel espace de partenariat unissant l’Afrique à l’Europe dans un projet commun d’intégration régionale. Idée lancée vers les années 1947 focalisées par les « origines coloniales » de la construction européenne par les écrivains Hendrik Brugmans, Peo Hassen et Stefán Johnson.
[12] Nabukpo, K., Une solution pour l’Afrique : du néoprotectionnisme aux biens communs, Odile Jacob, Paris, 2022
[13] Idem
[14] Ryckmans, F., Mémoires noires, les Congolais racontent le Congo belge 1940-1960, Racine/RTBF, Bruxelles, 2010
[15] Érick Bruyland, La sape d’un géant. RD. Congo 1960-2020, Racine, Bruxelles, 2021
