Conseil de sécurité des Nations Unies : quel bilan du mandat belge ?

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Le Conseil de sécurité des Nations Unies est sans aucun doute l’organe le plus important de l’appareil institutionnel onusien. Depuis le 1er janvier 2019, la Belgique y siège en tant que membre non permanent. Après deux ans de mandat, quel bilan peut-on dresser de la contribution de la Belgique au Conseil de sécurité quant aux grands enjeux internationaux de paix et de sécurité ?

L’Organisation des Nations Unies (ONU) est une organisation internationale fondée en 1945 qui compte 193 États Membres représentés au sein de l’Assemblée générale. Les organes principaux de l’ONU sont l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social, le Conseil de tutelle, la Cour internationale de Justice et le Secrétariat. L’actuel Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, a pris ses fonctions le 1er janvier 2017. Parmi les principales structures de l’ONU, le Conseil de sécurité est responsable du maintien de la paix et de la sécurité internationale. C’est à cet organe que revient la responsabilité d’autoriser, de refuser et de statuer sur la légalité de l’usage de la force contre un État qui constituerait une menace à la paix et la sécurité internationale. Il compte 15 membres, dont cinq permanents (« 5P ») disposant du droit de véto : les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, la Russie et la Chine et 10 non-permanents (« 10E ») élus par l’Assemblée générale de l’ONU. À la suite d’une campagne pour obtenir un siège au Conseil de sécurité en tant que membre non permanent, la Belgique a obtenu 181 sur 188 votes de la part des membres de l’Assemblée générale.

Quelles priorités pour le mandat belge ?

Les États siégeant au Conseil de sécurité présentent les priorités qu’ils porteront au sein de celui-ci pour leur mandat. Ainsi, la Belgique a voulu mettre en avant plusieurs dossiers : en ce qui concerne les droits humains, une grande priorité a été accordée à la thématique des enfants dans les conflits armés ; la Belgique a d’ailleurs reçu la présidence d’un groupe de travail du Conseil de sécurité sur le thème « Enfants et conflits armés ». L’objectif de ce groupe était de traiter 14 situations données sur les 2 ans de mandat afin de dégager des conclusions adoptées par consensus pour chacune de ces situations. Certaines conclusions ont déjà été adoptées, y compris pour des situations difficiles comme la Syrie, le Yémen et le Myanmar. La Belgique a également voulu que la question des enfants et des conflits armés soit traitée de manière transversale dans les activités du Conseil. Il en est ainsi par exemple dans les mandats pour les opérations de maintien de la paix.

Le second point d’attention a été lié aux actions humanitaires, en particulier en Syrie. La Belgique a fait front commun avec le Koweït et l’Allemagne contre la Russie qui, malgré les besoins humanitaires de la population qui prévalent toujours, soutient que la guerre est terminée. La Russie estime également que Damas contrôle l’ensemble du territoire et que par conséquent, il n’y a plus lieu d’avoir une action humanitaire, en particulier l’aide transfrontalière qui avait été mise en place pour permettre aux Nations Unies et à ses partenaires d’aider la population. La Belgique, le Koweït et l’Allemagne ont donc tout mis en œuvre afin de préserver ce système d’accès, car le cessez-le-feu à Idleb que ces trois pays ont exigé, a un impact sur des millions de personnes.

Le troisième volet important pour la Belgique a été la lutte contre l’impunité et la justice transitionnelle, thème qui a été mis à l’agenda, en collaboration avec l’Afrique du Sud. En outre, la Belgique assure le rôle de porte-parole pour les questions relatives à la Cour pénale internationale au sein du Conseil.

Le dernier objectif du mandat belge onusien a été d’apporter et de consolider la dimension européenne au Conseil de sécurité, notamment étant donné la conjoncture assez favorable en 2019 avec 5 membres du Conseil de sécurité membres en même temps de l’Union européenne (UE) : la France, l’Allemagne, l’Estonie, la Belgique et le Royaume-Uni. Ce chiffre est tombé à 4 en 2020 avec le Brexit. Au cours du mandat belge (2019-2020), les pays membres de l’UE ont toujours suivi la même ligne politique, notamment en ce qui concerne les votes et la politique menée, ce qui n’était pas toujours le cas auparavant. Cependant, les pays européens ne parviennent pas encore à parler formellement d’une seule voix au Conseil de sécurité. Chaque pays s’exprime à titre individuel même s’il fait souvent référence aux positions de l’UE.

Des actions concrètes mises en place

En février 2020 la Belgique a présidé pour un mois le Conseil de sécurité. Bien que le rôle de la présidence demeure limité, cela peut servir à mettre l’accent sur un dossier en particulier. Le sujet phare que la Belgique a choisi a donc été la question des enfants dans les conflits armés, le but étant d’engager un débat à haut niveau à ce sujet. Celui-ci a eu une grande visibilité grâce au discours prononcé par le Roi Philippe au Conseil en février 2020 dans lequel il a appelé les Nations Unies à s’investir encore davantage pour protéger les enfants dans les conflits armés.

Un autre débat a été organisé sur la justice transitionnelle, un sujet nouveau au Conseil de sécurité, inscrit à l’agenda par la Belgique. Le but a été de mettre l’accent sur la lutte contre l’impunité afin d’œuvrer pour la réconciliation sociale dans des pays ayant été divisés après un conflit. « La justice transitionnelle est un terme collectif désignant toute une série de processus et de mécanismes par lesquels une société tente de faire face à un héritage d’abus à grande échelle. L’objectif de la justice transitionnelle consiste à garantir la responsabilité et la justice et, en fin de compte, favoriser la réconciliation sociale [1]Voir page officielle du Ministère des Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement. ». La Belgique a fait de la justice transitionnelle le fer de lance de sa présidence au Conseil de sécurité et de sa diplomatie en sensibilisant à la thématique, en finançant des projets de justice transitionnelle et en soutenant les tribunaux et autres mécanismes visant sur le long terme, la réconciliation sociale. Un accent particulier a été mis sur le renforcement des systèmes de justice transitoire dans les pays fragiles et en transition, tout en prenant en compte une approche englobante qui va au-delà des poursuites pénales : « l’accent est mis sur quatre composantes complémentaires de la justice transitionnelle : la recherche de la vérité, la justice, la réparation ou l’indemnisation et enfin, les garanties de non‑répétition ». Très concrètement, la Belgique s’est engagée à mettre en place « une approche cohérente et globale de la justice transitionnelle, en s’attaquant aux causes profondes des abus passés en vue de parvenir à une paix durable »

En outre, avec l’appui et la participation de la Belgique, le Conseil de sécurité a confirmé les mandats des missions de maintien de la paix en Afghanistan, République Démocratique du Congo, Haïti, Somalie et au Sud Soudan. Le Conseil s’est également rendu au Mali et au Burkina Faso en raison de la situation alarmante en matière de sécurité dans le Sahel [2]Conseil de sécurité des Nations Unies. Aperçu bimensuel mars – avril 2019.. En ce qui concerne la situation en Libye, le Conseil de sécurité est divisé, ce qui empêche d’établir une stratégie claire afin de mettre fin au conflit. La Belgique a réaffirmé l’urgence, avec l’appui des neuf autres membres non permanents du Conseil, d’adopter une résolution concernant un cessez-le-feu, un retour au processus politique sous la surveillance de l’ONU, la protection de l’accès humanitaire et le respect de l’embargo sur les armes [3]Conseil de sécurité des Nations Unies. Aperçu bimensuel mars – avril 2019..

Dans un contexte géopolitique sous haute tension marqué notamment par le retrait des États-Unis du Traité de Non-Prolifération nucléaire fin 2018, la Belgique a, en collaboration avec l’Allemagne, rappelé l’importance du désarmement, et a participé à un débat constructif sur le Traité de Non-Prolifération.

Globalement, quelques évolutions positives méritent d’être soulignées. Les 10 non-permanents élus par l’Assemblée générale ont fortement développé leurs activités communes. Il existe une réelle nouvelle dynamique, notamment en matière de procédure de travail. De plus, les « E10 » sont associés à des décisions auxquelles ils ne l’étaient pas auparavant. Les « 5P » ont aussi besoin de votes des membres non-permanents pour adopter des résolutions, processus pour lequel 9 votes sont nécessaires. Autrement dit, les 5 permanents ont besoin de 4 votes des non-permanents pour atteindre la majorité et faire adopter une résolution.

Un Conseil de sécurité « paralysé » sur les grands enjeux internationaux ?

Si la Belgique a fait de son mieux pendant son mandat, quelques points d’amélioration demeurent. Par exemple, si des rounds de consultation ont bien eu lieu avec la société civile belge, à la demande de celle-ci, ces concertations ont été insuffisantes. Le processus nécessitera plus de transparence et d’inclusivité à l’avenir.

De manière plus générale, et au-delà du strict mandat belge, des voix critiques s’élèvent pour remettre en question le Conseil, sa composition, son mandat et le pouvoir disproportionné de cet organe au sein de l’organisation onusienne. On reproche ainsi aux « 5P » d’abuser de leur droit de véto de manière discrétionnaire. Si les 5 membres permanents du Conseil sont tous dotés de l’arme nucléaire, se sont également les États qui figurent en tête de liste parmi les plus gros exportateurs d’armes au monde alors qu’en théorie, en tant que membres permanents du Conseil de sécurité ils sont censés œuvrer pour la paix et la sécurité. En outre, on souligne également l’inefficacité du Conseil pour faire appliquer ses résolutions.

Par ailleurs, le Conseil de sécurité est souvent divisé, notamment sur des dossiers très stratégiques où les intérêts divergent. C’est le cas notamment pour les dossiers sur la Syrie et la Libye où les 5 permanents ne sont pas sur la même longueur d’onde. Dans ces cas de figure, il est difficile de faire de réels progrès en faveur de la paix. Avec le droit de véto, cela crée un blocage entre grandes puissances et les deux blocs qui s’affrontent généralement au Conseil : d’un côté les États-Unis, la France et le Royaume-Uni et de l’autre côté la Chine et la Russie. La représentativité du Conseil suscite de nombreux débats. En effet, on constate que le pouvoir de décision est entre les mains des vainqueurs de la Deuxième Guerre Mondiale qui, au moment de la création de l’ONU en 1945, représentaient plus de la moitié de la population mondiale, avec leurs colonies respectives. Cependant, plus d’un demi-siècle plus tard, on constate que l’ordre du monde a évolué. Avec l’essor des pays émergents tels que le Brésil, l’Inde, le Nigéria ainsi que le poids démographique et géopolitique qu’ils pèsent sur la scène internationale, on constate que ces nouvelles réalités ne sont pas reflétées dans le partage du pouvoir au sein du Conseil de sécurité.

Une tendance se montre particulièrement inquiétante au sein des Nations-Unies plus globalement : bien souvent, les décisions du Conseil de sécurité ne sont pas respectées, y-compris par les 5 permanents et cela reste une problématique importante, notamment pour la crédibilité de l’institution. Un exemple concret dans ce sens est le non-respect de l’embargo d’armements sur la Libye, notamment par la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité.

On constate donc que souvent, les décisions prises au Conseil de sécurité sont très stratégiques et essayent de concilier des intérêts de grandes puissances divergentes. Il faudrait plutôt utiliser cet organe de l’ONU pour trouver des consensus en faveur du respect des droits humains, du droit international et de la paix et non pas comme un organe de lutte pour le pouvoir de grandes puissances.

Si la réforme institutionnelle de l’ONU, notamment au sein du Conseil de sécurité n’est pas encore achevée, le processus de rotation des membres non permanents suit son cours. L’Inde, le Mexique, la Norvège et l’Irlande ont été élus par l’Assemblée générale de l’ONU comme membres non permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies pour 2021 et 2022.

Larisa Stanciu.

Documents joints

Notes

Notes
1 Voir page officielle du Ministère des Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement.
2 Conseil de sécurité des Nations Unies. Aperçu bimensuel mars – avril 2019.
3 Conseil de sécurité des Nations Unies. Aperçu bimensuel mars – avril 2019.
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