L’approvisionnement en minerais des européens à n’importe quel prix ?

La contextualisation d’un document majeur de la Commission européenne dé­ bouche sur l’examen de la diplomati edes ressources naturelles. « Si tu veux la paix, prépare la guerre. » Cette recommandation bien connue de Clausewitz est d’appli­cation dans le domaine des matières premières au nom du développement et sous la bannière des droits de l’Homme. Cette mise en pratique prête à réflexion.

Un réveil douloureux pour l’Europe

Il faut attendre 2008 pour que la CE réagisse en publiant son Initiative matières premières [1] (IMP). Comme dans la stratégie allemande, il s’agit id de répondre aux risques liés à l’approvisionnement en « minerais cri.tiques » pour l’industrie européenne.

À son lancement, elle est présentée comme intégrée à la Stratégie de Lisbonne dédiée à la croissance et à l’emploi en Europe. En effet, la Commission estimait en 2008 que près de 30 millions d’emplois, dans des secteurs comme la construction, l’automobile, l’aérospatiale et l’indus­ trie chimique, dépendaient des importations en minerais. En 2012, ces der­ nières représentaient 10 % des importations de l’UB, soit 142 milliards d’euros (Gerber, 2012, p. 2).

Le principal problème auquel les Allemands et l’UB tentent de répondre est celui de la dépendance européenne, parfois extrême, vis-à-vis des sources extérieures d’approvisionnement. Si elle existe depuis longtemps, les enjeux l’entourant se sont complexifiés, et le réveil tardif des Européens en la matière n’en est que plus douloureux.

Compétition multipolaire pour l’accès aux ressources

Comme Frédéric Thomas le décrit dans ce dossier, l’attention accrue portée au niveau international sur la question minière s’explique principalement par le poids grandissant des pays émergents sur l’approvisionnement en ressources naturelles et les rapports de forces multipolaires qui en découlent. Nous assis­ tons aujourd’hui à un retour des enjeux géostratégiques autour des ressources minières : « Au cœur des préoccupations stratégiques jusqu’ à la fin de la guerre froide, [la situation des métaux] semblait être, pendant la décennie 1990 et le début des années 2000, en large partie ignorée des débats géopolitiques. La montée en puissance des pays émergents, et notamment la Chine, a cependant mis fin à cette période d’oubli » (Jégourel, 2011, p. 61).

Si les États-Unis restent la superpuissance politico-militaire mondiale, « les sources de la richesse sont beaucoup plus dispersées aujourd’hui qu’elles ne l’étaient il y a trente ans » (Laïdi, 2003, p. 298) . Pour construire cette puissance, les grandes économies ont besoin d’assurer leur accès à des res­ sources naturelles (pétrole, gaz, minerais) limitées et inégalement réparties dans le monde. Depuis une dizaine d’années, le Brésil, l’Inde et la Chine ont les moyens de déployer leur coopération politique et économique en fonc­ tion de l’accès aux ressources, notamment en Afrique (Triest et al., 2009). De la sorte, ils concurrencent, pour la première fois depuis les indépendances, les anciennes puissances coloniales dans ce qu’elles considéraient jusque-là comme leur chasse gardée.

La concentration de la plupart des réserves minérales dans un nombre limité de pays ne fait que renforcer le caractère stratégique des métaux sur la scène internationale. Prenons par exemple les cas du cuivre, du platine (PGM), des terres rares [2] (REE ), des métaux ferreux, de la bauxite et du chrome.

S’annonce également une pénurie pour bon nombre de métaux au­ jourd’ hui devenus indispensables, en raison de propriétés métallurgiques né­ cessaires au développement des technologies industrielles et vertes.

En effet, « de nouvelles opportunités de production et de consommation multiplient et diversifient les besoins » (Alex et Matelly, 2011, p. 54). En 2012, le magazine de vulgarisation scientifique Sciences&Viefaisait état de vingt-six métaux qui, à des degrés divers, sont en voie de pénurie. Parmi eux, les plus connus sont l’or, l’argent, le cuivre, le zinc, l’antimoine, le tungstène, le phosphore, l’uranium, le platine et le coltan. [3]

L’IMP : les recettes ultralibérales encore et toujours !

Le contexte global décrit au point précédent nous permet de mieux dé­ crypter les objectifs poursuivis par la CE dans le cadre de l’IMP.Lancée en 2008, elle a d’ailleurs été actualisée en 2010 pour tenter d’y intégrer (sans grand succès) les enjeux liés à la spéculation financière [4].

Tout d’abord, l’UE entend cibler des minerais jugés « critiques » pour l’in­dustrie européenne. Ils sont définis comme des « matières premières essen­tielles » qui sont exposées à un risque accru de pénurie d’approvisionnement et qui exercent un impact plus important sur l’économie que la plupart des autres matières premières. Pour entrer dans la catégorie des minerais « cri­ tiques », trois critères doivent être rencontrés : la concentration d’une part im­portante de la production mondiale dans une poignée de pays, un faible taux de « substituabilité » (ils ne peuvent être remplacés par d’autres) et enfin, un taux de recyclage bas au sein de l’UE. Sur la base de ces critères, la CE a publié en 2010 une liste de quatorze minerais (voir tableau [5]) « critiques » sur lesquels elle se focalise.

L’IMP s’articule autour des trois volets suivants : développer la production interne (production minière et recyclage) ; réduire la consommation et assurer la sécurité et la stabilité des prix de l’approvisionnement de l’UE provenant des pays tiers. Nous nous intéressons ici au troisième volet qui consiste à « lancer une diplomatie communautaire des matières premières stratégiques auprès des principaux pays industrialisés et détenteurs de ressource ». Cette « diplomatie des ressources » consiste en une stratégie commerciale de libéralisation agres­ sive vis-à-vis des pays producteurs des minerais.

Il s’agit d’abord de prévoir des dispositions relatives à l’accès aux matières premières et à leur gestion durable dans l’ensemble des accords commerciaux et des dialogues règlementaires bilatéraux (traités bilatéraux d’investissement) et multilatéraux, selon le cas.

Ensuite, identifier et contester les mesures de « distorsion des échanges » prises par des pays tiers, en utilisant l’ensemble des instruments et méca­ nismes disponibles, y compris les négociations au sein de l’OMC, les méca­ nismes de règlement des différends et les partenariats pour l’accès au marché, en accordant la priorité aux mesures qui nuisent le plus à l’UE sur les marchés internationaux.

Enfin, favoriser l’accès durable aux matières premières dans le domaine de la politique de développement en ayant recours à l’aide budgétaire, aux stra­ tégies de coopération et à d’autres instruments.

Autrement dit, l’UE entend s’attaquer à toute mesure protectionniste des pays producteurs de « minerais stratégiques » défavorable à l’industrie euro­ péenne (taxes, quotas, subsides, fixation des prix et régulation des investis­ sements). Le secteur privé a applaudi des deux mains l’IMP. Business Europe, la puissante coalition des fédérations d’entrepreneurs et patrons européens, a même encouragé l’UE à utiliser sa politique de coopération au développement pour lier des « relations privilégiées » avec les pays tiers qui facilitent l’accès de l’UE à leurs ressources [6] !

Vue sous cet angle, la « diplomatie des ressources » de l’UE n’est-elle pas simplement une forme renouvelée de colonisation économique ? Elle menace en tout cas la souveraineté des États producteurs sur leurs ressources. Elle restreint l’espace politique à leur disposition pour décider de quelle manière les exploiter et en tirer bénéfice. Toute tentative de ces États visant à protéger leurs ressources de l’avidité des entreprises étrangères, en privilégiant d’autres modèles que le libre accès aux secteurs privés et l’exportation à vil prix pour l’étranger, pourra ainsi être combattue par l’UE sous prétexte d’être une « dis­ torsion du marché » commercialement « inéquitable ».

Une diplomatie des ressources qui contamine d’autres politiques

L’UE dispose de plusieurs outils pour mettre en œuvre sa « diplomatie des ressources •. Déjà évoqués plus haut, les mécanismes de l’OMC et les accords commerciaux (bilatéraux et régionaux) sont déjà connus du grand public. Un autre instrument, complémentaire aux accords commerciaux, mais moins connu, mérite d’être plus amplement présenté : les accords bilatéraux d’inves­ tissement (ABI). Il s’agit de traités entre deux pays qui protègent les intérêts des investissements privés de tout traitement inéquitable, discriminatoire et toute expropriation de la part des États signataires.

Volontairement floue, cette protection renvoie à toutes les atteintes potentielles des États contre les profits attendus par l’investisseur. Ces ABI sont des « camisoles de force » ( Cermak, 2011) pour les États producteurs car ils octroient aux investisseurs privés le droit de les faire condamner par des cours d’arbitrages internationales, au fonctionnement opaque et favorable aux intérêts privés, à payer des millions de dollars en dommages et en intérêts [7]. À l’heure actuelle, 1200 accords bilatéraux ont déjà été signés par les fltats membres. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, la compé­tence de conclure des ABI relève de l’UE et non plus des tats membres. Toutefois, la CE accorde actuel­lement une re-délégation partielle de ce mandat aux États membres durant une période de transi­tion qui devrait encore durer quelques années.

Les objectifs de l’IMP contaminent d’autres processus politiques européens. En 2012, la CE a modifié en profondeur son schéma de préférences tarifaires généralisées (SPG), en profitant pour pla­ cer des métaux dans la « liste des produits inclus dans le régime général » du SPG [8]. Dans l’article 19 du nouveau Règlement, relatif aux raisons justi­ fiant le retrait temporaire des bénéfices accordés par le SPG, on trouve les « pratiques commerciales déloyales graves et systématiques, ayant notam­ ment des répercussions sur l’approvisionnement en matières premières, qui ont des effets négatifs sur l’industrie de l’Union et auxquelles le pays bénéfi­ ciaire n’a pas remédié ».

Plus récemment encore, la CE a inséré la ques­ tion de l’approvisionnement en minerais dans sa proposition de révision des mécanismes de défense commerciale (lutte contre le dumping et autres subventions aux exportations) de l’UE [9] tiers interfèrent de plus en plus avec le commerce de matières premières en vue de garder ces dernières sur leur marché intérieur au profit de leurs propres utili­ sateurs en aval, par exemple en instaurant des taxes à l’exportation ou en utilisant des systèmes de double prix.

En conséquence, les couts des matières premières ne découlent pas du jeu normal du marché reflétant l’offre et la demande pour une matière première don­ née. Ces interférences génèrent des distorsions sup­ plémentaires des échanges. De ce fait, les producteurs de l’Union sont non seulement lésés par le dumping, mais pâtissent également, par rapport aux producteurs en aval des pays tiers qui usent de telles pratiques, de distorsions supplémentaires des échanges. »

Le développement et les droits humains à la trappe

Certes, l’IMP dit vouloir « favoriser l’accès du­ rable aux matières premières dans le domaine de la politique de développement en ayant recours à l’aide budgétaire, aux stratégies de coopération et à d’autres instruments ».

Dans les faits, l’Europe met nettement la priorité sur la sécurisation de son approvisionne­ment en minerais et ne se préoccupe pas, ou si peu, des nombreux impacts négatifs de leur exploitation pour les populations du Sud. C’est en tout cas le triste constat que nous pouvons tirer des contacts avec la CE pris, de 2010 à 2012, par la Commission Justice et Paix et ses partenaires du Réseau belge ressources naturelles. Lorsque nous avons interpelé la CE afin de rendre l’IMP cohérente avec le droit des pays du Sud à choisir leur modèle de développement et le respect des droits humains, on nous a répondu en substance : business fi rst, pour le reste repassez plus tard. Comme c’est notamment le cas pour la RDC, l’or et l’étain, le coltan et le tungstène jouent un rôle pré­ pondérant dans la dynamique de plusieurs conflits armés dans le monde. Or, ces deux derniers font par­ tie des quatorze métaux « critiques » ciblés par l’IMP.

Interpelée depuis plusieurs années par les ONG sur le dossier des « minerais des conflits », la CE s’est enga­ gée à proposer d’ici décembre 2013 une « initiative » afin de rendre les chaines d’approvisionnement de ces minerais vers l’Europe plus transparentes. Mais, au stade actuel, rien n’indique que la CE impose enfin des obligations légalement contraignantes aux entre­prises afin de leur faire rendre compte de leurs sources d’approvisionnement.

Outre la question des conflits armés, l’exploita­ tion minière est à l’origine d’une intense conflictualité sociale partout dans le monde, en raison notamment de l’impact négatif de l’activité minière sur l’environ­ nement et l’activité agricole des communautés locales (accès à la terre, pollution des eaux, etc.). Plusieurs experts internationaux ont sans conteste démontré que l’aggravation alarmante des violations des droits humains dans certains pays est directement liée à la présence de l’industrie minière (Ruggie, 2006 ; Stavenhagen, 2003). Au Pérou, où 20 % du territoire est sous concession minière, le secteur extractif est responsable de deux tiers des deux-cent-vingt-trois conflits sociaux répertoriés fin 2011 (Defensoria del pueblo, 2011). Aux Philippines, la protestation sociale contre l’expansion de l’industrie minière n’a fait que croitre ces dernières années (Triest, 2011).

L’Europe se targue de placer les droits de l’homme en tant que « valeurs essentielles » de sa construc­ tion. L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 a rendu la Charte des droits fondamentaux ju­ ridiquement contraignante pour les :états membres. Néanmoins, une fois les frontières de l’UE franchies, la protection et le respect de ces droits deviennent avant tout rhétoriques. La faute en revient en premier lieu au manque de volonté (de courage ?) de nos déci­ deurs politiques qui, hélas sans surprise, font passer les intérêts des entreprises avant le bien-être et les droits des populations du Sud.

Fréderic Triest


Notes

[1Commission européenne (2010),Initiative c matières premières• - répondre .t nos besoins f onda­ mentaux pour assurer la croissance et crier des emplois en Europe, COM (2008) 699 final/2,6 mai, Bruxelles.

[2La Chine contrôle 95 % de la production mondiale de ce groupe de dix-sept métaux de plus en plus uti­ lisés dans l’industrie innovante et les technologies vertes (éoliennes, batteries, les panneaux solaires, lasers, IPhones, écrans tactiles>. Il n’existe actuellement aucun procédé de recyclage ou de substitu­ tion commercialement viable pour ce type de métaux.

[3Les autres métaux moins connus sont le béryllium, le dysprosium, l’europium,le gallium, le germanium, l’hélium 3, l’hydrogène 3, l’indium, le néodyme,le niobium,le rhénium,le rhodium,le technétium 99, le terbium et, pour le groupe des terres rares,l’yttrium et le scandium. Voir Sciences&Vie, mai 2012, p. 52-71.

[4Commission européenne (2011), Relever les défis posés par les marchés de produits de base et les matires premiéres, Corn (2011) 25, 2 février,Bruxelles.

[5Le tableau de la page suivante a été réalisé à partir d’une compilation de Commission européenne (2011), Relever les défis posés par les marchés de produits de base et les matières premières, Com(2011) 25,2 février,Bruxelles. La CE se basait sur un rapport du Groupe de travailsur la défini­ tion des matières premières critiques, « Critical raw materials for the EU >,juin 2010.

[6Adrian van den Hoven (2010), Advancing the EU’s Raw Materials Pollcy, Business Europe, audience au Parlement européen,18 novembre.

[7Depuis 1990, on dénombre plus de trois-cents cas de poursuites d’Ëtats par des entreprises, souvent suivis de condamnations financières outrancières. Ainsi les condamnations à l’encontre de l’Argentine atteignent un total de 912 millions de dollars. Pour un seul cas perdu devant une cour d’arbitrage, l’Équateur s’est vu sommé de payer 698,6 millions de dollars, la Slovaquie l milliard de dollars. Aujourd’ hui,le montant réclamé à un Ëtat pour un seul cas peut s’élever à 19 milliards de dollars.

[8Commission européenne (2012), Règlement WEJ N" 97812012 du Parlement européen et du Conseil 25 octobre 2012 appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées et abrogeant le règlement

[9Commission européenne (2013), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEJ n° 122512009 du Conseil relatif la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne et le règlement CCEJ n° 59712009 du Conseil relatif la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de la Communauté européenne, COM (2013) 192 final,Bruxelles, p. 6.

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